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关于如何科学配置基层法院审监职能及基层法院审监职能转换的研究
作者:吴雅立 马勋和  发布时间:2013-07-11 10:12:29 打印 字号: | |

 

会理县人民法院   吴雅立  马勋和

 

2007年,以完善审判监督程序和执行程序为主要修正内容的《民事诉讼法》修正案颁布,其中关于民事再审案件级别管辖的提高和限制,对基层法院审监庭职能影响十分深远。2012年,第十一届全国人民代表大会常务委员会对《民事诉讼法》作出第二次修正,其中“当事人一方人数众多或者双方为公民的案件,也可以向原审人民法院申请再审”的规定使基层法院改变了以往无再审审查任务的局面。从以上两次修正的内容来看,基层法院承担的仍只是少量依照职权进入再审和涉及事实证据的民事抗诉再审工作。在此情况下,如何科学地配置审判监督司法资源,进一步转变审监职能,充分发挥法院内部监督作用,对践行“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观具有重要意义。本文在总结会理县人民法院近年来在审判监督工作上取得的成功经验基础上,通过深入分析了基层法院在审判监督职能转换中存在的问题和困难的基础,就如何构建符合基层法院审判规律的内监督机制提出了一定措施和建议,为实现“打造一流审监队伍,争创一流审监业绩”的工作目标,全面推动审判监督工作的科学发展提供参考。

一、基层法院审判监督庭现状调查

通对凉山州各基层法院的相关数据分析,我们可以看到基层法院审判监督庭设立十年来的发展状况:

(一)人员配备情况

审判监督庭在设立之初,配备人员均比较少,通常连一个合议庭所需的人员都无法配齐,“一人庭”、“两人庭居多”,有的法院甚至把审判监督庭看成“二线”养老机构,在人员的人数、年龄、知识、能力方面无法形成合理的结构。 1999 年,会理县法院成立审判监督庭,设庭长一人,审判员一人,随着形势任务的发展和审判监督庭职能的变化,如今会理县法院审判监督庭已配备庭长一人,资深法官二人,其中审判委员会委员二人。

(二)审结案件情况

从调查结果来看,2005年以来,会理县法院审判监督庭共受理再审案件2 件,其中当事人申请再审的 1件,检察院提起抗诉后上级法院指令再审 1件,。从上述数据上看,审判监督庭平均每年审理的再审案件不足1件,案件数较少。尤其是《民事诉讼法》修订实施后,基层法院审理的再审案件就更少。

(三)开展案件质量监督管理的情况

《民事诉讼法》第一次修订实施后,由基层法院审判监督庭担负案件质量监督管理职能已经形成普遍共识。2004年会理县法院就制定了《会理县人民法院案件质量检查评价实施办法》,审判监督庭每年评查卷宗都在1500 以上,并且逐年增多,每一份卷宗必须经过审判监督庭的评查才能归档。这一监督方式对于提高案件质量起到了积极作用。案件质效评估软件在全省各法院运行后,审判监督庭的任务加重,不仅要对已结案件进行质量评查,对案件的事前、事中监督也在不断加强。

二、基层法院审监职能转化存在的问题和面对的困难

(一)负担再审案件审理职能的审监庭,不能实现真正

意义上的审、监分离

为保证审判的公平与公正,我国法院建立并完善了三个“分离制度”——即立、审分离,审、执分离和审、监分离。《民事诉讼法》规定,“人民法院审理再审案件,应当另行组成合议庭”,但并未确定由哪个专门机构来审理再审案件。现行的审判体制中,审判监督庭实际上被作为了这样一个专门机构,专门负责对本院作出的生效裁判的再审权,并以新的裁判纠正认为确有错误的原审裁判从而造成了审判监督庭拥有监督权的同时,又行使审判权的事实。如果审判监督庭承办的再审案件又出现错误,就必然面临着由哪个部门来监督的困惑,这与设立审、监分离制度的目的是相悖的。审判监督庭“既是运动员又是裁判员”的双重角色,与审判的科学化管理是不相容的,应当加以纠正。

(二)旧的工作机制不适应的问题

过去,我们对发生在审判环节中的诸多需要监督的事项,往往需要通过院长、分管副院长、庭长和审判长,采用的是层级式和行政化的管理模式,并建立了一套与之相适应的工作机制。但是,这种行政化的管理模式和工作机制与如今审监职能转变的要求不相适应,因此,要实现并构建亲的审判监督管理机制,就必须先理顺院长、庭长、审判长与审判监督法官的关系,尤其是明确各自的权限。

(三)审判监督庭法官的级别和权限问题

基层法院审判监督庭的法官与其他业务庭室的业务法官在职级上没什么区别,审监法官在进行监督工作时,其公正性、独立性和权威性曾多次遭遇过来自其他业务庭室的误解和质疑,客观上给审判监督工作带来阻力,不利于监督权的实现。

(四)监督方式单一并滞后的问题

传统的案件监督方式基本上都是对案件的事后监督,案件汇报、抽查案件、卷宗评查等都是对案件进行事后的纠错行为,监督的手段比较单一,出现问题无法弥补。并且监督的内容大都是对程序问题的监督,实体方面的问题难以顾及。基层法院审判监督职能转化后,必须解决审判监督方式的问题,要变过去的事后监督为事前、事中监督,实现对案件立案、审判、执行各个环节的全程跟踪,以满足对案件实体程序双监督的需要。

(五)人才流失的问题

目前,基层法院案多人少的矛盾在不断加剧,特别是我们西部少数民族地区的基层法院,由于条件艰苦,待遇较差,通过国家统一司法考试的年轻法官大量流失。近3年来,通过选调、考调等方式调离会理县法院的中青年法官人数已达14人,法院人才出现“青黄不接”的状况。在此条件下,优先满足审判一线人员配备成为必然,法院不可能投入更多的力量来从事审判监督工作。以会理县法院为例,自开展审判监督制度创新试点工作以来,审监庭3名法官的工作已经远远超出负荷,除了对本院全年3 000余件各类案件进行流程跟踪与质量检查外,还要负责全院的法律文书评查、庭审评查及分析通报工作。审判监督庭实现职能转变后,审监工作人员怎样配备才能达到各方兼顾的最优效果,是基层法院面临的一个重要问题。

三、对基层法院审监职能重新定位的思考

(一)审判监督庭是适用再审程序审理再审案件的业务部门

审理再审案件始终是审判监督庭的中心工作,这也是审判监督庭的第一要务。审判监督庭按照“依法纠错”的原则,严格规范再审案件的审理,在改判案件时,征求原审判员、原合议意见,相互沟通,相互探讨,坚持把每一个再审案件处理得公正、合理,办成经得起事实、法律和历史检验的“铁案”。

(二)审判监督庭是承担案件质量监督管理的管理部门

将审判监督庭作为基层法院案件质量监督管理的主管部门,通过对审判执行过程动态、全程的监督,切实开展好案件质量的监督管理工作,既可以缓解民诉法修改后,基层法院审监庭审判职能弱化的问题,又可以在现有的司法资源配置下,对案件质量进行有效的监督管理,提高法院办案质效。

(三)审判监督庭是承担错案分析和总结审判经验的职能部门

审判监督庭审理再审案件,进行案件质量监督管理,其效果不能仅限于纠错,加强错案分析和总结审判经验是基层法院审判监督庭的另一个重要职责,通过对再审和案件质量评查,从源头上找到问题所在,适时开展通报、培训、调研等工作,使一线办案的法官及时认识错误,规范办案行为,巩固案件监督工作的成果。

四、实现基层法院审监职能科学配置及转换的措施和建议

早在2002年,会理县法院就投入数十万资金,在全州率先建成了覆盖全院各处、局、庭、室、队及区庭的计算机网络综合管理系统,实现了数字、图像传输功能,对全院各项审判工作实现了流程化和网络化管理。经过会理县法院审监庭多年的实践与探索,已逐步形成了一套较为完善审判监督管理工作机制。今年以来,会理县法院审监庭在总结过去成功经验的基础上,结合新形势下基层人民法院审监工作的任务和重心,对现有的审判监督工作机制进行了大胆改革和创新,取得了一定成绩。截至今年12月,会理县法院审监庭已对3 000 余件案件卷宗进行了常规评查,共开展庭审评查12次,优秀法律文书评查 318 件次。实践证明,自审判监督制度创试点工作开展以来,会理县法院通过一系列有效的措施,实现了审判质效的整体提升,全年案件质效评估综合指数为96.51分,在全省排名第78位、全州排名第一,首次挤进全国审判质效一流方阵和全州审判质效第一位。以下为试点工作开展前后会理县法院案件质效评估指标情况对比。

表一:2011年会理县法院案件质效评估一、二级指标情况

 法院

案件质效综合指数

全州排序

公正

指标

公正指标排序

效率

指标

效率指标排序

效果

指标

效果指标排序

会理

88.59

2

89.78

12

76.12

6

92.92

6

全省平均值

88.03

 

92.54

 

73.56

 

93.21

 

 

 

表二:2012年会理县法院案件质效评估一、二级指标情况

法院

案件质效综合指数

全州排序

全省排序

公正

指标

公正指标排序

 

效率

指标

 

效率指标排序

效果

指标

效果指标排序

会理

96.51

1

78

96.65

7

92.83

1

100

1

全州整体值

93.98

 

20

100

1

81.90

20

98.04

21

全省整体值

97.13

 

 

100

 

92.56

 

100

 

 

成绩来之不易,经验弥足珍贵。会理县法院审判监督制度创新试点工作的开展,促进和推动了各项审判工作的良性运转,其主要做法如下:

(一)转变认识,加强审监队伍建设,为审监职能转换创造良好的外部环境

实践证明,要做好任何一项工作,必须要有一个良好的

工作氛围。要使法院的审判监督工作有所发展并取得一定成效,首先要解决的是思想认识问题。过去很长一段时间,由于再审案件数量效少,基层法院审监庭的工作长期处于闲散状态,人员配置大多不足,有的法院甚至将审监庭作为“养老庭”。在此情况下,会理县法院党组及时转变观念,端正认识,将审判质量监督管理作为实现法院内部监督权,提高法官公正执法水平的重要手段,确立了审判监督“一把手”负责制,审判监督庭由院长直接分管;其次,克服案多人少的矛盾,为审监庭配强配足人员,并在计算机、通讯、交通工具等物质装备方面给予重点倾斜,使审监庭有能力、有条件完成繁重的审判质量监督管理工作;第三,针对监督管理工作挑毛病、得罪人这一特点,会理县法院从评先树优、提职晋级等方面给予审监法官适当倾斜,力求保证审监法官工作的积极性,坚定审监法官维护案件质量的信心。

(二)整合力量,强化管理,为审监职能转换打下坚实

基础

过去,会理县法院行使监督权的主要有以下3个部门——审判监督庭负责再审案件的审理、审判管理办公室负责案件的流程管理和质效评查、监察室负责案件的督查督办和庭室检查。监督管理部门的分散,客观上造成了管理的多头、职能的交叉重叠,浪费资源的同时也降低了监督的效率。为此,会理县法院整合力量,对审监庭和审管办实行两块牌子、一套班子,将案件流程管理和案件质效评估工作全部纳入审监庭的职能范围,同时,增加了一名任专职审委会委员的资深法官到审监庭任副庭长,增强审监人员配置和力量,使审监庭成为专门的审判质效管理机构,对流程环节中出现的矛盾进行协调、服务,从而在确保整个审判流程畅通无阻的前提下,促进了审判质量、效率的提高。

(三)统一思路,明确基层法院审判监督庭的职能定位

1999年起,会理县法院在其他改革措施出台的同时,便着力于审判监督纠防结合机制的建立。审判监督制度创新试点工作开展以来,会理县法院更是进一步明确了审判监督庭的工作思路:紧紧围绕“公正与效率”这一工作主题,充分发挥审判监督工作的职能作用及其延伸作用,拓宽审监视野,通过依法纠错,确保司法公正;强化规范意识,纠防并重,不断完善、强化审监工作的机制,根据时代要求,全面建立严格、科学的案件质效评价考核体系,为院领导和各业务庭室的管理决策提供参考依据。在此基础上,会理县法院通过问卷调查、座谈交流、意见反馈等方式征询各方意见,将案件再审、案件报结前后的普查、二审改判与发回重审案件的评查、庭审督查与庭审笔录检查、审限跟踪与督办、案件的流程监控、法律文书评查全部纳入审判监督庭的职责范围,在完善内部监督的同时,畅通外部监督渠道,有效地防止了错案的发生。

(四)以审监庭为龙头,构建科学规范的审判质量监督管理制度体系

“没有规矩,不成方圆”,为了进一步推进审判监督职能转化,会理县法院先后出台了《会理县人民法院案件质量检查评价办法》、《会理县人民法院审判监督庭审判、评查案件规则》、《会理县人民法院建立法官执法档案管理实施意见(试行)》、《会理县人民法院审判流程管理制度》、《会理县人民法院裁判文书评查办法》、《会理县人民法院关于规范裁判文书制发确保文书质量的通知》、《会理县人民法院关于开展庭审和裁判文书评果活动的实施方案》、《会理县人民法院诉讼(执行)文书立卷归档实施细则》等规范性文件,从以下几个方面建立了较为完善的审判质量监督管理制度:一是办案规范制度。通过制定各类案件办案规范、开庭审理程序规范和裁判文书制作标准,使审判人员对案件的审判、执行有了具体的行为标准,也是审监人员对案件进行质量监督的基本标尺;二是案件质效评估制度。将案件质效评估融入监督检查工作中,对案件进行检查的同时,对庭审质量、裁判文书质量、程序合法性、案件质量、庭审记录质量、卷宗质量做出评定,并将其作为案件内在质量的评估指标纳入质效考核中;三是监督成果转化制度。为了使办案法官明确办案中存在的问题,避免错误的重现,实现案件质量和法官执法水平的持续提高,建立并实施了案件质量分析通报、发还改判案件分析通报、示范庭审观摩、优秀裁判文书展评、精品案例讲评、落实奖惩、业务培训等一套监督成果转化制度,巩固案件质效评查取得的效果。

    (五)以程序和实体双重监控为目标,监督方式多样化、前移化,实现案件质效的整体提升

实践中,审判监督往往具有事后性、被动性的特点,不利于法院审判质量的提升,为了最大限度发挥审判监督的职能作用,会理县法院将案件质量监督关口前移,从注重审判结果向注重立案、审判、执行各个环节转变,采取立案巡查、庭审抽查、督促合议、异议反馈等措施,将立案、审判、执行的全过程纳入审判监督范畴。审监人员定期或不定期对立案庭工作进行巡查,每月不少于一次随机抽举已排期的案件进行庭审旁听,监督内容包括程序和实体两方面;对当事人或案外人就执行内容提出异议,审监庭认为有必要听证的,及时派员参加;对最后一次庭审结束后未及时合议的案件进行督促,保证办案效率;对法院受理的同一类型案件进行归类总结,尽量统一判决尺度,维护司法公正;依托信息技术,实现案件的同步跟踪监督。

(六)将案件质效与法绩效考核挂钩,巩固审判监督工

作的成果

为了进一点运用好监督管理的成果,会理县法院建立了案件质量档案制度,实行“一庭一档”、“一人一档”,将业务庭和法官的质量考评情况记入档案,并与庭室和法官的切身利益挂钩,作为评先树优、物质奖励、晋级晋职以及院党组、审委会决策的重要依据。对出现差错案件的法官和书记员,按照年初制定的《岗位目标责任制考核办法》追究责任,经予相应处罚,对评查中发现的高效、精品案件的承办人以及优秀法律文书的制作人予以公开奖励。会理县法院通过以上措施,不但提高了法官的责任意识,也增强了他们努力学习业务、提高审判、执行技能的自觉性和紧迫感,对审判、执行工作平的整体提高起到了良好的促进作用。

(七)认真学习新民诉法相关规定,切实履行内部监督职能,推动审判监督工作的科学发展

     2012年修正的新《民事诉讼法》第十九条规定:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审;当事人一方人数众多或者双方为公民的案件,也可以向原审人民法院申请再审。”该条改变2007年民诉法中当事人对已经发生法律效力判决、裁定,认为有错误的,只能向上一级人民法院申请再审的规定,增加了当事人一方人数众多或者双方为公民的案件,也可以向原审人民法院申请再审的规定,使基层法院改变了以往无再审审查任务的局面。新民诉法还规定,人民检察院提出抗诉的下列五类案件,接受抗诉的人民法院自收到抗诉之日起30日内作出再审的裁定后,可以交由下级人民法院再审:有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的;原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;原判决、裁定认定的主要证据未经质证的;对审理案件需要的主要证据,当事人因客观原因不能自行收集,书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集的。根据此规定,基层法院增加了上级法院交由下级法院再审的上述抗诉案件,同时,小额诉讼一审终审也在一定程度上增加基层法院再审工作量。为适应新变化,推动审判监督工作的科学发展,会理县法院以下几个方面入手进一步开展试点工作。一是提高再审案件审查力度和再审案件裁判质效。根据新民诉法的规定,申诉复查时间成为抗诉理由,法院不能逾期对当事人的再审申请作出裁定。为此,会理县法院审监庭加强了对申诉复查案件的处理情况的流程管理,按法律规定严格再审案件的审查期限,同时,组织审监庭法官对再审案件审理过程中出现的问题,取得的经验进行深入交流,将民事调解工作中多种行之有效的调解方法引入再审案件的审理,有效地发挥了审监庭在矛盾化解中的重要作用,进一步强化了审判监督职能。二是由审监庭把关,对全院裁判文书制作提出新要求。新修改的民事诉讼法明确规定公众可以查阅发生法律效力的判决书、裁定书,同时判决书和裁定都应当写明裁决的结果和理由。这就意味着法院裁判文书既将承载社会公众对法院工作好坏的最终评判。针对这一情况,会理县法院严格按照省高院关于网上文书评查的最新要求,在过去的基础上加强了对裁判文书的制作评查,评比和讲评,对裁判文书说理、法律条文适用、法律术语运用、文书排版等方面作了详细规定,并对公众查阅法律文书的时间、场所、方式等问题都作出制度性规定;对于涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容不予公开;对于当事人的重要个人信息予以保护;对上网的裁判文书严格把关,尽量避免因审核不严给当事人合法权益造成损害以及对法院工作造成负面影响的情况。第三,新民诉对审判流程管理提出了新要求。新民诉法对小额诉讼案件、虚假诉讼等问题作了特别规定,对于这些过去没有的新内容,会理县法院审监庭在最短的时间内作出应对,在案件流程管理过程中加强了对小额诉讼案件的审理、简易程序转普通程序是否作出裁定书、案件审判信息的填报是否完整、案件当事人基本情况填写是否准确、虚假诉讼案件通报工作是否有序进行等问题的监督,不放掉任何一个可能遗漏的环节,从而实现案件审判质效的整体提高。

责任编辑:张可